今年全國兩會明確擬安排的地方政府專項債券達(dá)到3.75萬億元，比去年增加1.6萬億元。2015年新預(yù)算法實施后，發(fā)行債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法途徑，增加專項債券規(guī)模無疑是支持地方政府?dāng)U大投資和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的有效辦法。然而，地方政府債券在實際運(yùn)用過程中也產(chǎn)生了一些問題和不足，地方政府專項債券未來還有較大的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)加快改進(jìn)和創(chuàng)新，建立其規(guī)范高效可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。
地方政府專項債券著眼于解決公益性項目融資的問題，2017年以后進(jìn)一步明確了其項目收益?zhèn)膶傩?，要求發(fā)行專項債的公益性項目必須具有一定的收益。地方政府專項債券經(jīng)過不斷改進(jìn)和完善，目前已經(jīng)比較成熟，其制度安排主要有四個特點(diǎn)：一是對應(yīng)項目。專項債券舉借的主體是地方政府，但是專項債券是為具體建設(shè)項目融資，債券發(fā)行時必須要披露具體的項目信息，所籌集的資金也只能用于該項目，債券還本付息也來自于對應(yīng)項目自身的收益。二是獨(dú)立運(yùn)行。專項債券的舉借和償還都納入政府性基金預(yù)算，與一般公共預(yù)算嚴(yán)格分開，發(fā)行籌集資金計入政府性基金收入，償還計入支出，設(shè)立財政專戶管理，?？顚Ｓ?，不能統(tǒng)籌，所有專項債資金使用方向規(guī)定嚴(yán)格，必須用于資本性支出，不能用于工資等一般性的支出。三是政府信用。地方政府專項債發(fā)行的主體是政府，市縣政府專項債由省級政府代發(fā)，因此專項債券一定程度上是以政府信用背書。四是不計入赤字。專項債券由于不納入財政公共支出的范疇，不是用于彌補(bǔ)收支缺口和平衡財力，所以也不計入財政赤字。
在地方政府債務(wù)管理改革過程中，為解決地方政府投融資需要，先后推出了政府和社會資本合作模式(PPP)、專項建設(shè)基金、抵押補(bǔ)充貸款(PSL)等新的融資方式，但是也帶來了隱形債務(wù)等問題，為進(jìn)一步規(guī)范舉債行為，地方政府專項債券應(yīng)運(yùn)而生。專項債一經(jīng)問世，發(fā)展非常迅猛。截至今年5月末，全國地方政府專項債券余額約11.6萬億元，達(dá)到地方政府債券的47.9%，占據(jù)了半壁江山，是政府融資的重要金融工具。專項債之所以發(fā)展較快，一方面是由于政府債務(wù)管控后政府要直接融資只能通過發(fā)行債券，通過平臺公司借債的老路已經(jīng)行不通；另一方面是專項債券融資具有明顯的優(yōu)勢，與城投債、銀行貸款等融資方式相比，政府專項債券發(fā)行利率較低、期限較長。今年5月份，主要AAA級城投債的發(fā)行平均利率為3.28%，與地方政府專項債券平均發(fā)行利率基本相同，而AA+級和AA級城投債的發(fā)行利率分別要高出專項債74個基點(diǎn)和183個基點(diǎn)。同時，地方政府專項債券產(chǎn)生的利息收入免征所得稅和增值稅，可以增加投資者的收益。
目前，我國新一輪基建已經(jīng)在路上，既有5G、大數(shù)據(jù)中心等新型基建項目，又有公共衛(wèi)生、老舊小區(qū)改造等傳統(tǒng)基建項目，其中不少是公益性的項目，對資金的需求巨大，在當(dāng)前各級財政收入銳減的情況下，金融市場自然成為主要的籌集資金渠道，政府專項債券市場發(fā)展也將迎來發(fā)展的黃金時期。然而，地方政府債券在實際運(yùn)用過程中也產(chǎn)生了一些問題和不足，與專項債券發(fā)展的初衷和定位還有一定的差距，制約了融資功能作用的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
一是收益過于依賴土地財政。由于一些公益性項目自身沒有收入來源，比如免費(fèi)公路、環(huán)境治理、市政設(shè)施等領(lǐng)域，通常的做法將周邊土地打包，以土地的出讓收益來償付，這樣可以收支自求平衡，從而達(dá)到發(fā)行要求。二是風(fēng)險定價功能弱。地方政府專項債券與項目一一對應(yīng)，債券利率理應(yīng)反映項目本身的風(fēng)險，但實際上，同類型專項債券信用水平和利率差別并不大，利率即使有一些小的差別也是體現(xiàn)在區(qū)域上，而不是體現(xiàn)在項目上。三是資金調(diào)劑難。由于不同的債券資金嚴(yán)格對應(yīng)不同的項目，一些項目的資金在使用中存在結(jié)余，債券又未到期，無法調(diào)劑到其他項目，造成了資金的閑置和沉淀。
由于地方政府專項債券未來還有較大的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)加快改進(jìn)和創(chuàng)新，建立起規(guī)范高效可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。第一，改革專項債券分配體制。以項目為核心分配專項債券額度，資金跟著項目走，對符合條件項目多的地區(qū)多分配，項目少的地區(qū)少分配，不再按照各省的財力情況來分配額度。第二，逐漸剝離政府擔(dān)保。選擇合適的時機(jī)，選定一些較好的項目開展試點(diǎn)，把專項債券風(fēng)險管理的職能從政府向市場讓渡。第三，完善專項債券設(shè)計。對專項債券品種使用績效進(jìn)行評估，剔除一些績效差的品種，根據(jù)實際需要增加新的品種。特別是要設(shè)置一些可贖回條款，使資金使用償還期限更加靈活。第四，拓寬市場深度。大力發(fā)展柜臺交易，提高專項債券質(zhì)押率，推進(jìn)REITs等來實行基礎(chǔ)設(shè)施的證券化。
（文章來源：上海證券報）