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減稅可以脫貧嗎?美國“機會特區(qū)”的觀察與啟示
來源:澎湃新聞  作者:喬民  發(fā)布時間:2020-09-03 17:30:14

原標題:減稅可以脫貧嗎?美國“機會特區(qū)”的觀察與啟示

  

  貧困是全球性難題。

  四十年前,中國在改革開放之初,曾設(shè)立“經(jīng)濟特區(qū)”,以優(yōu)惠稅收、低廉土地及勞動力等經(jīng)濟要素優(yōu)勢,廣泛吸引海外資本,學習先進技術(shù)及管理經(jīng)驗,助力數(shù)億人口的脫貧進程。

  這一理念及經(jīng)驗,近年來,被美國聯(lián)邦行政領(lǐng)導團隊所鑒,他們致力于類似“經(jīng)濟特區(qū)”的籌備與興建,以期解決欠發(fā)達區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展落后等問題。數(shù)十年來,美國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展失衡趨勢相當明顯,據(jù)統(tǒng)計,在其境內(nèi),約有5200萬人居住在欠發(fā)達地區(qū),這些區(qū)域的失業(yè)率是全國平均水平的1.6倍,居民收入低于全國平均收入的37%,與全國平均貧困率的17%相比,欠發(fā)達地區(qū)的平均貧困率超過32%。此類區(qū)域突出的社會性問題是,實體資本短缺,就業(yè)崗位稀少,家庭平均工資收入較低,民眾受教育水平普遍不足,社區(qū)居住環(huán)境質(zhì)量較差,公共基礎(chǔ)設(shè)施破舊,青年人的違法犯罪率較高。

  為解決上述問題,均衡區(qū)域發(fā)展,普惠共享經(jīng)濟發(fā)展成果,2017年底,在由總統(tǒng)特朗普簽署并頒布《減稅與就業(yè)法案》中,有這樣一項稅收優(yōu)惠型舉措——“機會特區(qū)”(opportunity zone),通過市場激勵手段來幫扶落后地帶的低收入群體,進而實現(xiàn)消除貧困的既定目標。

  本文圍繞“機會特區(qū)”這一主題,分別從法律制度設(shè)計、行政機構(gòu)設(shè)置以及實施效果等三方面進行梳理,以期為中國當前正在實施的精準脫貧攻堅戰(zhàn),提供針對性的參考與借鑒。

  減稅法案中的“機會特區(qū)”

  在減稅法案中,“機會特區(qū)”的打造,從申請到設(shè)立,有著較為嚴格與縝密的程序規(guī)范,涉及聯(lián)邦、州、地方政府等相關(guān)職能部門,反映了國家治理下稅收制度的經(jīng)濟調(diào)節(jié)與適應(yīng)性,其具體規(guī)定如下:

  第一,認定流程。在符合低收入居民聚集等特征基礎(chǔ)上的社區(qū)(一般稱為“低收入社區(qū)”),由所在區(qū)域的州政府負責人在規(guī)定期限內(nèi)提名申請——擬定“機會特區(qū)”申報名單,并以書面形式上報聯(lián)邦政府對接部門(一般為財政部);隨后,對接部門負責人(一般為財政部長)在規(guī)定期限內(nèi)進行審核,以確認候選名單,從而正式公示并確定為“機會特區(qū)”。針對上述規(guī)定的具體期限,經(jīng)州與聯(lián)邦對接部門負責人協(xié)商后,可適當延長但不超過30天。

  第二,申報數(shù)量及時間限制。一般來說,每個州政府允許申報“機會特區(qū)”的數(shù)量,不得超過所在州“低收入社區(qū)”總數(shù)的25%,但如果該州“低收入社區(qū)”總數(shù)少于100個,那么該州可以足額申報25個。與“低收入社區(qū)”相鄰的社區(qū),如其家庭中位數(shù)收入不超過其相鄰的“低收入社區(qū)”家庭中位數(shù)收入的125%,也可以申報成為“機會特區(qū)”,但是,此類情況所涉及的人口數(shù)量不得超過該州人口總數(shù)量的5%。此外,在“機會特區(qū)”享受年限方面,相關(guān)優(yōu)惠政策的有效期為十年。

  第三,“機會特區(qū)基金”。與其他稅收刺激措施不同的是,“機會特區(qū)”的稅收激勵明確了“機會特區(qū)基金”這一中間環(huán)節(jié)。這也就是說,只有在“機會特區(qū)基金”中投資的納稅人,其資本收益才可以享受延遲納稅及更低稅率的優(yōu)惠待遇。在這里,對于“機會特區(qū)基金”的規(guī)定具體如下:其90%以上的資產(chǎn)須要隸屬于“機會特區(qū)”所覆蓋的區(qū)域,而這一資產(chǎn)的具體形式可以是股票或商業(yè)利益或在“機會特區(qū)”的有形實體。

  第四,稅收優(yōu)惠設(shè)置。在“機會特區(qū)”滿足一系列的申辦條件、時間及程序后,接下來便是投資者最為關(guān)注的方面——低稅率的相關(guān)規(guī)定。如果投資者在“機會特區(qū)基金”中持續(xù)投資5年以上,可享受原始投資價值10%的免稅,如果投資者在“機會特區(qū)基金”中持續(xù)投資7年以上,可享受在此基礎(chǔ)上原始投資價值5%的免稅(即15%),如果投資者在“機會特區(qū)基金”中持續(xù)投資10年以上,其所獲的資本投資價值均可以獲得免稅待遇。

  總之,投資者及企業(yè)家可以通過“機會特區(qū)基金”這一投資渠道,持續(xù)投資于“機會特區(qū)”,從而在資本利得方面享受延遲納稅或較低的稅收優(yōu)惠政策,進而提高資本投資的回報率,而正是這一稅率結(jié)構(gòu)的優(yōu)惠設(shè)置,加速吸引欠發(fā)達地區(qū)所急需的長期性投資。

  “機會與復興委員會”

  為及時與地方各級政府部門、投資人及利益相關(guān)者協(xié)調(diào),推動“機會特區(qū)”系列舉措的切實落地,在《減稅與就業(yè)法案》簽署一年后的2018年12月12日,特朗普總統(tǒng)簽發(fā)聯(lián)邦命令,成立“白宮機會與復興委員會”(the White House Opportunity and Revitalization Council),從而在聯(lián)邦層面上確立了具體的執(zhí)行機構(gòu)及相關(guān)負責人。

  該委員會由包括住房與發(fā)展部、財政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、勞工部、交通部及能源部等在內(nèi)的十三個聯(lián)邦直屬機構(gòu)組成,時任住房與城市發(fā)展的部長兼任負責人,定期召開委員會會議,確定會議議程,在法律允許及現(xiàn)有撥款范圍內(nèi)提供資金及管理支持,如征求地方各級政府及私人投資機構(gòu)的相關(guān)意見,在“機會特區(qū)”中確定優(yōu)先鼓勵投資的項目,以切實減輕進入“機會特區(qū)”的資本制度性成本負擔,通過簡政放權(quán)暢通進入“機會特區(qū)”的資本阻礙性條款,進而避免因欠缺協(xié)調(diào)與針對性將導致落實不暢、程序繁瑣以及效益低下等問題。

  與此同時,該委員會設(shè)立了具體的行動時間表。比如,在90天內(nèi),委員會須要列出如明確投資優(yōu)先項目、減輕投資制度成本、便利資本接受者等目標導向明確的工作計劃;在210天內(nèi),委員會還須要提出聯(lián)邦層面的法律條例修改意見,以鼓勵并確保外來資本投資于“機會特區(qū)”;在一年內(nèi),委員會還需要持續(xù)修改聯(lián)邦層面的法律條例,以激勵地方各級政府及投資者能夠清晰的識別并利用聯(lián)邦向“機會特區(qū)”所傾斜的政策資源,此外,還同時出臺一份“機會特區(qū)”公-私資本優(yōu)先投資的項目清單,以供外來投資者參考及使用。

  對于貧困,白宮方面的共識是,不應(yīng)僅局限在經(jīng)濟問題,也不應(yīng)止步于資本引進等經(jīng)濟手段,而是應(yīng)圍繞低收入群體的致貧原因施以綜合措施。如配合勞工部解決低收入地區(qū)服刑人員再就業(yè)問題,再如協(xié)助住房與城市發(fā)展部解決低收入者的住房問題,還有如配合司法部采取措施解決“機會特區(qū)”范圍內(nèi)的青年暴力及犯罪問題,以確保“機會特區(qū)”能夠有持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展、充足的勞動力資源、企業(yè)家精神以及社會秩序的長期安全穩(wěn)定。

  截至2019年底,在成立一年多的時間里,“白宮機會與復興委員會”采取了超過175項動議以刺激“機會特區(qū)”的投資及經(jīng)濟增長。該委員會預計,這將刺激超過1000億美元的私人資本投資,從而加速“機會特區(qū)”的就業(yè)創(chuàng)造、居民收入增加以及經(jīng)濟振興。

  “機會特區(qū)”的實施效果

  僅僅兩年多時間過去了,在全國范圍內(nèi),超過8760個“機會特區(qū)”在欠發(fā)達區(qū)域紛紛設(shè)立,受益人數(shù)超過3500萬人。截至2019年7月,由“白宮機會與復興委員會”頒布的《“機會特區(qū)基金”指導手冊》中明確了163個“機會特區(qū)基金”,共涉及430億美元的資本規(guī)模。其中,超過三分之二的基金具有較強的地區(qū)影響力,超過半數(shù)的基金計劃投資于涉及民生領(lǐng)域的中小型項目。

  在這里,長期性投資資本收益享受免稅待遇,紛紛涌入的資本帶來的是“低收入社區(qū)”資產(chǎn)估值的增加。據(jù)統(tǒng)計,截至2019年底,有超過750億美元的私人資本涌入“機會特區(qū)”,同時期財富增長超過220億美元,特別是商業(yè)地產(chǎn)異?;馃幔瑹o論是房屋成交數(shù)量還是價格方面,都出現(xiàn)顯著增加,根據(jù)美國總統(tǒng)經(jīng)濟委員會估計,僅“機會特區(qū)”設(shè)立可以帶來所在地房屋價值1.1%的增加,而這為“機會特區(qū)”47%的房屋所有者帶來110億美元的資產(chǎn)增值。

  區(qū)域資本投資的加速,不僅帶來的是實實在在的就業(yè)崗位,也推動著低收入群體工資收入的快速增長。據(jù)統(tǒng)計,截至2020年1月,此類區(qū)域的最低工資收入者名義工資增速達到10.6%,遠遠超過其他收入階層,這將極大促進百萬規(guī)模的人口脫貧,并有效降低區(qū)域貧困率,貧富差距出現(xiàn)較大幅度的縮小,社會財富分配更為公平、合理。

  減稅脫貧的啟示

  為吸引并持續(xù)刺激外來資本投資,助推勞動力及消費需求,政府在經(jīng)濟欠發(fā)達領(lǐng)域出臺優(yōu)惠型政策,構(gòu)建“稅收洼地”以降低企業(yè)家等生產(chǎn)者、投資者的制度性交易成本,通過持續(xù)的經(jīng)濟活動來直接幫助弱勢群體。

  作為供給學派經(jīng)濟政策的典型標志——“機會特區(qū)”,借助減稅,使得趨利型的私人資本投入,以就業(yè)崗位的持續(xù)創(chuàng)造為始終,促進居民收入增長,提升弱勢群體自給自足能力來消滅貧困,而不是單純增加政府對低收入群體的補貼支出,以刺激其對醫(yī)療、住房和食物等商品及服務(wù)需求作為扶貧手段。

  這項減稅脫貧的舉措,在較短時間內(nèi),取得了令人矚目的經(jīng)濟社會成效,給予我們?nèi)缦滤伎迹?/p>

  減稅,將資本與居民、社區(qū)發(fā)展相銜接。在資本介入欠發(fā)達區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的過程中,以資本減稅來充分發(fā)揮并激勵企業(yè)家精神,并使之成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟支柱。為避免資本投資的短期及盲目性,相關(guān)條款限定此類投資為十年有效期,從而保障此類區(qū)域的經(jīng)濟增長具有可持續(xù),因資本而創(chuàng)造的就業(yè)崗位,也相對變得具有穩(wěn)定性。

  減稅而來的增長紅利,將風險轉(zhuǎn)化為機會。社會的不穩(wěn)定、不安定的風險,可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展的潛能與動力,特別是對于貧困問題的分析及解決,善用商業(yè)市場的辦法及思路,采用市場驅(qū)動型的稅收優(yōu)惠待遇,鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本進入,打通資本、就業(yè)、居民收入的連鎖反應(yīng)鏈條,更為需要注意的是,在此過程中,聯(lián)邦政府并不為地方設(shè)置具體條件,以便利私人資本在市場價格信號引導下實現(xiàn)自由配置。

  區(qū)域性減稅舉措的出臺,促進經(jīng)濟發(fā)展成果為公眾所共享。區(qū)域發(fā)展、貧富收入等差距過大,往往導致低收入地區(qū)及其弱勢群體的產(chǎn)生,而伴隨著低收入階層的規(guī)?;龆啵c之而來的是教育、住房、醫(yī)療等要素資源分布失衡。因而,經(jīng)濟發(fā)展成果的共惠、共享,表現(xiàn)在對欠發(fā)達區(qū)域的全方位、市場化激勵,特別是以低收入階層聚集的區(qū)域性減稅作為吸引私人資本的重要依托,提升地區(qū)土地、勞動力等要素資源的利用效率,實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟的持續(xù)增長。

  可以說,減稅,不失為脫貧路上的一道方便之門。

 

(文章來源:澎湃新聞)

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